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  英国作为政府投资实践起步较早的国家，其管理模式历经从集中管理到鼓励私人资本参与、再到政府基金引导多元化融资的演进历程。本文聚焦英国政府投资项目管理机制，系统梳理其在审批决策、融资模式、管理监督及效果评价等核心环节的实践经验并提炼经验启示。其中，审批决策采用分类分层机制，重点项目执行严格审批流程，依托“五案例模型”从多维度开展系统性评估；融资模式历经从政府单一投资到公私合作的阶段演变，当前侧重通过政府引导基金、专项工具及使用者付费机制撬动社会资本，兼顾财政可持续性；管理监督以《绿皮书》为基础构建法规体系，推行“政府+市场”协同监督模式，保障项目信息公开透明；效果评价则贯穿全周期，既运用成本效益分析权衡投入产出，又通过长短期结合的后评价机制持续跟踪项目影响。这些机制为政府投资项目管理提供了可借鉴的范式，具有一定参考价值。

  英国政府投资项目可按管理主体分为中央政府项目与地方政府项目，或按功能属性分为公共基础设施与公共服务建筑项目。如中央政府项目，包括国防项目和公共办公楼如监狱、国会、法院等；地方政府项目，包括地方公共设施、地方政府楼、警察局、学校、医院、水处理等；公共基础设施包括如电力、道路、桥梁、铁路、隧道、港口等项目，公共服务建筑项目则为医院、学校等建筑的建设。

  2010年之前，英国投资决策机制采用中央集权制，对政府投资项目实行高度集中管理，2011年，《地方政府法案》通过，下放了部分中央权力，扩大了地方政府的权力和财政资源，结合政府投资项目属性逐步形成分类分层决策机制。就地方一般决策而言，在地方政府职权范围内，地方规划部门提出规划目标和任务，经过开展相关评估论证、征询社会公众意见、公示草案、提交规划至规划督察署并接受审查、修改规划等步骤，最后提交地方议会，投票通过后，财政部门编入预算，该规划成为地区发展规划的一部分。对投资规模或社会影响大的项目（Nationally Significant Infrastructure Projects），由中央政府层面主导，立项审批很严格，需经过预申请、接受申请、预审查、审查，建议、国务卿决定六个步骤，用时约18个月。立项文件一经批准或确认即为项目执行的依据，不得突破投资概算，设计人员、实施工程人员、工料测量师以此作为造价的控制目标。如果超过投资限额，须以足够的理由向财政部申请预算，在英国这种申请追加预算往往会伴随责任追究，资金支付方面也会有严格的会计控制。此外，由于政府投资项目在不同分类下覆盖领域广泛，英国在项目决策前引入了“五案例模型（Five Case Model）”，对项目展开系统性评估。模型涵盖战略、经济、商业、财务、管理五个评估维度，从政府、社会整体、项目本身等不同视角全面考量，以确保项目兼具社会价值与实施意义。

  二、项目融资模式：政企协同模式发展较早，目前更看重政府引导及财政可持续性

  英国政府还设立多种引导基金与专项融资工具，撬动长期资本参与。如2017年设立产业战略挑战基金（ISCF），推动企业创新和关键研发技术，聚焦新兴领域如量子计算、核能等方向，并通过公私合作加速技术商业化；成立绿色转型基金（GTF）和绿色投资银行（GIB），政府注资支持充电桩、海上风电、废物回收处理等低碳项目，并撬动大量私人资本投资；2020年为缓解疫情冲击设立未来基金（Future Fund），通过市场化手段支持高增长潜力企业，聚焦科技、生物医疗、清洁能源等领域，并创新了可转换贷款模式[1]；区域平衡基金如“区域天使计划”，引导资本流向“金三角（伦敦-牛津-剑桥）”以外地区，并通过税收优惠（EIS、VCT计划）鼓励风险投资流向知识密集型企业；成立养老金投资平台，引导养老基金投向长期基础设施项目，既为政府项目提供了资金，又能为养老金获得长期稳定的收益；2021年成立英国基础设施银行（UKIB），UKIB作为国家级融资机构，通过股权、贷款和担保撬动私人资本参与基础设施建设，2024年10月，UKIB更名为国家财富基金（NMF），并将投资范围扩大到基础设施之外，支持政府工业战略；另外，英国也借鉴了美国税收增量融资模式，通过区域经济发展带来的增量税收作为公共项目的融资保障。而针对具有自然垄断地位、未来有持续现金流入的民生领域，英国还引入了使用者付费机制，设立了监管资产基础（Regulated Asset Base,RAB）模式。该模式起源于1994年水务行业，后来扩展至其他自然垄断性领域，如应用于塞兹韦尔C核电和泰晤士潮汐隧道项目，由使用者在项目建设期提前支付部分费用，如额外增收电价等，减少投资者建设成本及对应债务利息，也压降了使用者在项目整个生命周期内的支出负担。

  三、项目管理和监督:建立完善的监管法律体系，政府严格审批与市场化质量控制相结合

  英国建立了完善的政府投资法律和法规体系，项目全周期内遵循严格透明的操作程序，从制度层面保障工程管理效能；同时依托内、外部监督机制，如专门政府部门监督、承包商可就管理部门不规范行为投诉，以此确保政府投资项目实施的廉洁性与公正性。

  英国形成了监管政府投资项目的完整法律体系。政府投资项目在立项、招投标、具体实施、竣工验收、保修、使用维护等都有详细的规则，这是英国有效实施政府投资项目的重要支撑。总的评估标准由英国财政部（HM Treasury）发布官方指南《绿皮书：中央政府项目评估与评价手册》制定。《绿皮书》是现代公共项目评估的典范，提供了统一的方法论基础，减少了主观决策和政治干预的风险，它通过数据驱动、多维度平衡、全流程管控等一套系统性方法，对工程完成的时间及预算、成本等方面有科学的计算，对项目实施之前、期间和之后的监测和评估提供指导，确保公共投资的“物有所值”。各部门以此为蓝本，结合工程的真实的情况，制定自己的执行标准，如公共工程的主要是根据有《政府项目承包法规》、《公用事业工程承包法规》、《通用最小化标准》、工程入门审查制度及其成果性文件、工程建设项目创优活动成果性文件等。

  英国政府对公共工程的监管在项目决策阶段体现为项目的审批很严格，具有一定规模或影响较大的项目需经过国会审批才能立项。实施过程中，财政部下属的英国基础设施和项目管理局IPA（2025年被国家基础设施和服务转型局NISTA取代）是《绿皮书》法定评估流程的直接执行者，负责监督所有重大公共项目是不是满足《绿皮书》的评估标准，如成本控制、工期管理等，其职能贯穿项目从规划到交付的全链条。IPA每年发布《基础设施和项目年度报告》，对各方向基础设施项目进展情况做持续跟踪。在报告中，除了给出项目完成进度外，还会就未来交付信心给出判定，如在HS2高铁建设项目中，IPA通过“红色”评级（项目无法交付），这个评定将强制要求HS2项目重新评估范围和可行性。

  在项目建设实施阶段，市场机制通过竞争与监督等方式发挥质量控制作用。一是项目大多由专业机构依规定程序选择和委托相应的工程咨询公司来管理，所有重要技术环节都由专业技术人员把关，由于风险责任制度、无限经济责任和责任保险制度的约束，形成了工程咨询行业人员向政府、业主负责的机制，推动投资目标实现。二是优良的承包商管理制度设计。英国政府采用供应方注册体系，《通用化最小标准》明确规定业主选择供应方时应从此体系中做出合理的选择，这一方面能确保承担政府投资项目设计和施工的都是具有实力的咨询公司或承包商，工程质量有基本保障；另一方面供应方为维护自身在注册体系中的信誉评价，必须全心全意投入项目建设，并着力提高项目投资效益，实现预期目标，以通过考评，提高个人的信誉等级。在上述制度设计下，实现了业主与项目参与方目标的统一，最大限度减少了项目参与方与政府部门或其他参与方合谋寻求利益的空间，提高了政府投资项目的实施绩效。

  在政府投资项目的整个实施过程中，英国采用成本效益分析（CBA）为所有的环节的成本和收益进行权衡，保障项目实现“物有所值”。成本效益分析（CBA）是《绿皮书》中关键的评估技术方法，它通过量化项目全生命周期内的直接与间接成本、市场与非市场效益（如用影子价格评估环境、评估健康等非市场因素），并运用贴现率等工具计算净现值（NPV）、效益成本比（BCR）等指标，来评估项目对社会整体福利的净影响。此外，评价体系纳入资源分配与地区分析维度，评估项目对不一样的地区、群体（如收入阶层、城镇和乡村居民）的资源分配影响及地方经济社会效应，考量公平性与区域发展差异。

  在项目竣工投用后，英国通过长短期结合的后评价（Post-evaluation）机制对该项目的使用效果进行持续跟踪评价。后评价是指在政策、项目或计划实施后，系统性地评估实际效果与预期目标的契合度，总结经验教训以优化未来决策的过程。后评价分为短期评估和长期评估，短期评估是项目实施后1-3年，关注直接产出与初步效果，如基建项目的初期使用率；长期评估一般为实施后5-10年或更长，聚焦持续影响，如区域产业体系变化、环境长期效益。后评价有三重评估目标，分别为项目的合规性，即验证项目是不是满足初始设计、预算和时间表；有效性，即评估项目对社会福利的实际影响，如经济稳步的增长、环境改善、公平性提升；学习性，即提炼可复制的经验或需规避的风险，为政策迭代提供依据。

  塞兹韦尔C是英国政府采用监管资产基础（Regulated Asset Base，RAB）融资模式推进的大型核电项目，项目位于萨福克郡东海岸，项目于2024年开工，计划建设两台EPR（欧洲压水堆）机组，总装机容量3.2GW，相当于英国当前电力需求的7%，预计总投资将超200亿英镑，设计寿命60年，预计为600万户家庭提供稳定的低碳电力，支持英国2035年实现电网脱碳目标。法国电力集团是塞兹韦尔C项目的开发商，开发商联合英国政府成立专项管理团队，负责设计、建设和运营。项目融资上，政府承诺在2025-2026年财年为该项目提供27亿英镑资金支持，并在2024年8月推出Devex计划，承诺为该项目提供多达55亿英镑资金，英国政府目前为该项目最大股东，同时政府2022年3月制定《核能（融资）法案》，计划引入RAB模式为核电建设项目融资，2023年9月该融资模式真正开始启动，允许消费者从建设阶段分担成本，降低融资风险。RAB模式已在英国能源、水务、交通等领域成功应用。英国能源监管局核定资产价值并设定收费率，费率会综合通胀等因素调整，确保公众利益与投资者回报保持平衡，塞兹韦尔C核电站项目预计建设期向每月每户家庭收取约1英镑左右的额外费用，在核电站使用的全生命周期内，将为广大购买的人节省300-800亿英镑电费。核工业协会称RAB模式“成功降低核电融资门槛”，为低碳能源投资提供新范式。

  英国在政府项目管理中展现出多维度的显著优势，可为我国提供有益借鉴。第一，决策时引入系统性评估，有利于财政资金精准投放。英国在审批决策环节以“五案例模型”为核心框架，通过战略、经济、商业、财务、管理五个维度的系统性评估，精准保障项目与战略的契合度、经济可行性及风险分担合理性，提升决策透明度与科学性。对于不同资源禀赋的地区，通过“公平性系数”校正成本效益分析结果，兼顾经济与社会价值；对于不一样的行业，按特性定制评估细则，有利于财政资源精准投向关键领域。第二，更看重公私合作、政府引导，以政府基金撬动市场资金。英国从早期 PFI/PF2 模式逐步转向政府引导基金、基础设施银行等多元化融资模式，更看重通过政府引导撬动私人资本；同时英国还引入了使用者付费机制，有利于平衡公共属性与市场效率。第三，构建了完善管理与监督管理体系，实行“政府+市场”监督模式。英国基于财政部《绿皮书》制定统一评估标准，并要求各部门细化执行，在立项、招投标、具体实施、竣工验收、保修、使用维护等都有详细的规则，通过完善的法律和法规体系对政府项目实施有效监管；监督模式方面，英国政府机构基础设施和项目管理局负责对项目实施全流程监管，并通过承包商注册体系、信息公开披露等市场化机制做监督。第四，形成了贯穿项目周期的成本效益分析和后评价机制。英国采用成本效益分析评估政府项目，通过定期统计项目进展、开展交付信心评估等实现对项目的全周期动态掌控；项目完工后，英国通过长短期结合的后评价体系对项目效果持续跟踪，短期聚焦于直接产出与初期成效，长期则关注项目对社会的系统性持续影响。

  [1]企业可选择在5年内偿还贷款和利息，避免政府干预，而若到期未偿还，则贷款转为股权。